梦斋耘田记

“遍地是志工”——台湾社会福利服务中的志愿服务

上海市社会工作培训中心  朱希峰

    义工（志工、志愿者）是社会福利重要的人力资源。社会福利事业是一种服务性的工作，它能满足人类基本生活的需求、解决社会问题与促进社会发展。要达到这个目标，除了健全政府的社会福利制度外，也需要民间资源的积极参与。因此社会福利事业的开创是政府与民间共同的职责。由于公民社会的倡导，推动志愿服务的发展已经成了国际社会福利发展的趋势。志愿服务是社会大众参与公共事务最重要的方式，是增强社会大众对社区的认同感和归属感的重要手段，是满足民众心理、精神上需求的主要方法，也是帮助个人开拓生活空间，提升价值观念的重要途径。

    台湾为全球第二个颁布《志愿服务法》（2001年1月20日颁布）的国家和地区，仅晚于西班牙。在《志愿服务法》出台之前，台湾的志愿服务人员一般称为“义工”。《志愿服务法》颁布以后，则称为“志工”。但目前台湾各地仍有“义工”、“志工”两者混用的情形。

    台湾的《志愿服务法》对志愿服务的定义为，“民众出于自由意志，非基于个人义务或法律责任，秉诚心以知识、体能、劳力、经验、技术、时间等贡献社会，不以获取报酬为目的，以提高公共事务效能及增进社会公益所为之各项辅助性服务。”从这个定义中，可以归纳出台湾志愿服务的五个特性：一是广泛性，指参与的对象，即有能力的社会公众均可参与；二是自发性，指参与的动机，即发自于个人内心自发之动力；三是无偿性，指参与的目的，即不以获得报酬为目的；四是公益性，指参与的目标，即是为了提高政府公共管理和推进社会公益事业；五是辅助性，指参与的性质，即与专职、专业服务相比，志愿服务只是一项辅助性的服务工作。

    台湾“内政部”为激励社会大众发挥助人精神，秉持“施比受更有福，予比取更快乐”的理念，在1982年即开始辅导各县（市）政府运用志愿服务人员来推展社会福利工作。1995年又颁布《广结志工拓展社会福利工作——祥和计划》，分别对志愿服务组织、教育训练、服务推展及倡导奖励等内容预以规定。自1999年“921大地震”后，台湾的志愿服务得到了极大的发展，在各界的努力推动下，2001年1月4日“立法院”终于通过《志愿服务法》。近年来，由于社会环境变迁、人民知识水平提高、社会公益需求增加，以及大众参与公共事务意愿的增强，志愿服务的理念逐渐为台湾的民众所关注，被社会所接受。

    概括来说，台湾的志愿服务，具有以下几个特点：

    一、法律较为健全

    《志愿服务法》颁布以后，一些有关志愿服务的法规及规定，如《志愿服务奖励办法》、《志愿服务证及服务纪录册管理办法》、《志工伦理守则》、《志工服务绩效认证及志愿服务绩效证明书发给作业规定》、《志工申请志愿服务荣誉卡作业规定》等9种相关子法及各种表格，均在《志愿服务法》颁布的同一年由政府颁布实施。志愿服务运用单位及其主管的政府部门、县市政府等也相继制定了一系列的规定，如社会福利类的《内政业务志愿服务奖励办法》，教育服务类的《教育业务志愿服务奖励办法》、《教育业务志愿服务奖励办法》，劳工福利类的《劳工志愿服务奖励办法》，原住民服务类的《行政院原住民族委员会推动原住民族事物志愿服务要点》，环境保护类的《台北县环境保护志愿服务计划》，警政类的《台北县政府警察局推动警察志工服务实施计划》，税务服务类的《税捐稽征机关运用志工协助税务工作计划》和《台北县政府教育业务志愿服务人员实施计划》、《台北县政府绩优地政志工奖励要点》等等。这一系列的法律法规，对志愿服务的主管机关、业务主管机关、志工运用单位、志工的权利和义务，以及志工应当遵守的伦理守则等内容均作了明确规定，涉及到对志工的需求、招募、面试、签约、训练、服务、考核及奖励等具体的志工运用程序，涵盖了志愿服务的各方面。由此可见，台湾地区的志愿服务立法工作是比较发达的。

    二、政府职责明确

    台湾法律规定，志愿服务的主管机关，在“中央”为“内政部”，在“直辖市”为“直辖市”政府，在县（市）为县（市）政府。“内政部社会司”和县（市）政府的社会局是顺应社会问题的产生和社会福利服务的发展而从民政局中独立出来的。县市政府的社会局一般下设五个科和一个社会工作室，志愿服务、社会工作和少年福利是社会工作室的三项主要职能。。

   而凡主管相关社会服务、教育、辅导、文化、科学、体育、消防救难、交通安全、环境保护、卫生保健、合作发展、经济、研究、志工人力的开发、联合活动的发展以及志愿服务的提升等公众利益工作的机关为业务主管机关（台湾称为目的事业单位）。主管机关及业务主管机关主管“志工之权利、义务、召募、教育训练、奖励表扬、福利、保障、宣导与申诉的规划及办理”等。另外，从事社会福利服务、或者涉及二个以上业务主管机关服务工作的协调及其它综合规划的事项，由主管机关负责，业务主管机关则负责本系统志愿服务的有关事项。台湾政府对志愿服务的另一项责任，就是通过经费补助来推展志愿服务工作。1998年颁布的《内政部推展社会福利服务补助作业要点》（1999－2001连续三年修订）规定，补助分为一般性补助和政策性补助两类。政策性补助视需要另行制定；一般性补助为经费补贴，标准最高可达整个志愿服务项目总经费的70%。补助项目主要包括教育训练、奖励表扬、服务和观摩活动、联系会报、宣导推广、志工服务背心、因特网系统建文件费及因特网终端机及调制解调器等。并规定，政府举办的单位，向业务主管机关申请；民间机构则向当地社会局申请，最后由“内政部”核办。

    三、机构运作规范

    在台湾，凡法律规定的涉及公众利益的机构都可申请使用志愿服务。志愿服务运用机构一般按照规律规定程序，由志愿服务使用单位先立项，经政府批准后，经招募、面试、签约、培训等程序，最后才能上岗服务。为了提升志愿服务工作品质，保障受服务者的权益，志工上岗前的培训是非常重要的环节。台湾政府规定志工的培训课程分为基础训练和特殊训练两类。基础训练的内容由志愿服务的主管机关确定，包括“志愿服务的内涵，志愿服务伦理，自我了解及自我肯定、快乐志工就是我（前述两项任选一课），志愿服务经验分享，志愿服务法规之认识，志愿服务发展趋势”等，共6课，每课2小时，计12小时。特殊训练内容由各业务主管机关确定，如社会福利类志工特殊教育训练课程由“内政部”规定，包括“社会福利概述，社会资源与志愿服务，人际关系、说话艺术、团康活动（前述三项任选一课）,志愿服务运用单位业务简介，志愿服务工作内容说明及实习，综合讨论——集思广益论方法”等，共6课，每课2小时，计12小时。教育类志工的特殊训练课程则由“中央”教育行政部门制定，等等。基础训练和特殊训练都由志愿服务运用机构组织实施。另外，法律规定，志愿服务运用单位应当为志工办理意外事故保险，必要时，需要补助交通、误餐及特殊保险等经费。为了保障志工权益，提升服务品质，全岛性的、县市级以及各行业都有相应的志愿服务协会。台湾志愿服务国际交流协会就是其中一个具有较大影响的协会。

    四、奖励措施到位

    《志愿服务法》规定，“志愿服务表现优良者，应给予奖励，并得列入升学、就业之部分成绩”。志工服务满3年，服务时数达300小时以上者，可向地方主管机关申请核发《志愿服务荣誉卡》。志工进入收费的公立风景区、未编定座次的康乐场所及文教设施，凭《志愿服务荣誉卡》可以免费。《志愿服务奖励办法》规定，志愿服务的奖励，包括发给志工绩效证明书、给予志工奖励、发给荣誉卡、优先服兵役替代役等；还规定，志愿服务时数达3千、5千和8千小时以上者，举行公开仪式，分别颁授志愿服务绩优铜质、银质和金质奖牌及得奖证书。另外，各业务主管机关和志愿服务运用单位，也都有相应的奖励办法。例如，《内政业务志愿服务奖励办法》奖励的是“从事民政、户政、役政、社会、地政、性侵害防治、家庭暴力防治、营建、警政、消防、儿童或其它有关内政业务之志愿服务工作”的志工，服务时数达1500、2000和2500百小时以上者，以公开仪式，分别颁授内政业务志愿服务铜质、银质和金质徽章及得奖证书。无论是政府部门，还是志愿服务运用单位，规定的志愿服务奖励，一般都以精神鼓励为主。

    五、民众广泛参与

    截至2005年底，全台湾有近40万人登记加入志愿服务团队。到2004年底，社会福利类志愿服务团队就有1169个，志工人数达64822人，2004年的服务时数达550多万小时，平均每人每周服务1.64小时，相当于提供了2658人的专职人力。由此可见，志愿服务对于提升社会福利服务质量，提供了巨大的人力资源。

    以台北市为例，2005年共结合687个志愿服务团体，志工达10711人；提供长期关怀访视的志工共495人，为1333个家庭提供服务。高雄市私立红十字会育幼中心专职人员只有14位，为其服务的志工多达70人，服务范围包括心理辅导、儿童营养、电脑维修，以及讲故事、抄写、打字、清扫、整理玩具等体力工作。台东市家庭扶助中心的正式员工为32人，为其服务的志工达60多人。为佛教慈济基金会服务的志工最长的服务年限已超过40年，80多岁的高龄者还在为其提供志愿服务。台湾故宫博物院、“九二一”地震纪念馆等文化、教育机构，都有志工的身影。

    台湾“内政部”2003年颁布的《提升小区照顾质量计划》（该计划列入“行政院”《挑战二○○八——国家发展重点计划》），计划自2003年至2007年五年间，投入新台币一亿八千万元，来倡导志愿服务精神，推动小区照顾关怀服务工作，使照顾服务能够在地化、小区化，让老人们能就地老化，并在熟悉的家园中获得妥善的照顾。据台湾“内政部”的调查数据，有高达86%的青少年认为把时间花在志愿服务活动上，对社会、对个人都很重要，显示了台湾青少年已经树立起了较强的服务社会的观念。

    “遍地是志工”——这或许可以算是台湾志愿服务最好的写照。

（注：本文发表于北京《社会福利》杂志2007年第2期）

职业化前景下的社会工作角色转换

——访上海市社会工作者协会副秘书长朱希峰

    党的十六届六中全会提出，要建立一支宏大的社会工作人才队伍。前不久国家民政部在深圳召开的全国民政系统社会工作人才队伍建设推进会，对社会工作人才队伍的建设提出了具体的要求。上海市早在2003年就开始了推进社会工作职业化、专业化的探索，积累了一定的社会工作本土化的经验。本刊就社会工作职业化、中国本土社会工作教育等问题，采访了上海市社会工作培训中心副主任、上海市社会工作者协会副秘书长朱希峰。

    问：请您简要谈一谈上海社会工作职业化、专业化的推进情况。

    上海社会工作职业化、专业化的率先推进，实际上有四大背景，一个是中国社会工作专业教育的蓬勃开展，为上海社会工作职业化、专业化奠定了专业人才基础。二是经济社会的发展，导致新的社会问题不断产生，传统的行政工作方法已经很难适应这一形势，需要更新社会管理理念，因此，推行专业化、人性化的社会工作方法成为必然。三是政府的高度重视，使社会工作职业化、专业化推进有了组织保障。四是专业社会工作在实际工作中的探索，为社会工作职业化专业化积累了较为丰富的经验。从1997开始，上海的部分区（县）和有关行业已经开始了社会工作职业化的尝试。

    上海的社会工作职业化、专业化建设大致可以分为三个阶段：2002年11月以前的理论研究阶段，2002年11月以后的实证研究阶段和2003年3月以后的推进发展阶段。不过，这个纯属我个人的想法，未必能有说服力。

    到目前为止，上海社会工作职业、专业化建设主要取得以下几方面的成绩。一是随着《上海市社会工作者职业资格认证暂行办法》于2003年3月的颁布，在内地第一次以政府的声音确立了“社会工作者”这样一个职业名称和职业形象，使社会工作和社会工作者成为广为人知的新鲜事物，并且逐渐为人们所接纳。上海的社会工作职业化、专业化建设的真正推进，是以社会工作者职业资格认证文件的颁布为起点的。二是随着社会工作者的注册、职业守则、继续教育、岗位配置等一系列社会工作相关文件的相继出台，社会工作职业制度逐步建立。三是随着2004年6月上海市民政局职业社会工作处的成立，政府主管社会工作的职能得到进一步明确。四是随着2005年2月上海市社会工作者协会的换届成功，全市性的社会工作者专业组织得到激活，社会工作者有了自己的“娘家”。可以说，经过三年多的推进，上海初步形成了“政府宏观规划、协会自我管理、社工提供服务”的社会工作管理框架。

    问：在推进职业化、专业化过程中，实际的社会工作者有什么困惑和担忧？

    这里首先需要澄清一个误解。实际上，专业社会工作的理念和方法，是以社会服务的实践经验为基础，在实践中不断归纳、总结和提升出来的。因此，个案工作、小组工作和社区工作等社会工作专业服务方法的确立，正是建立在实际社会工作者的大量的、丰富的服务经验的积累上的。只是在专业训练之前，他们在服务中运用这些专业的社会工作方法尚处于“不自觉”的状态之下。这里可以借用文学理论中的一个概念，叫做“来源于生活、且高于生活，又指导生活”。因此，这种社会工作的专业训练，绝大多数的实际社会工作者都是比较乐于接受的，而且有种“心有戚戚焉”的感受。实践也证明，通过培训，提高了实际社会工作者运用专业社会工作方法的自觉性，提升了他们的服务品质，对确立他们的专业形象，以及保障服务对象的权益等都具有十分重要的推动作用。当然，由于他们年龄偏大、学历偏低，因此学习的压力也比较大。正是考虑了他们年龄、学历等现状，在设计社会工作者职业资格时，为了使长期工作在基层第一线的实际社会工作者有归宿感和成就感，我们由难到易，设置了社会工作师、社会工作师助理和社会工作员等三个等次，让他们能够根据自身的特点，自我选择。而对于那些确实因为种种原因无法参加或者难以通过职业资格考试的人员，我们也有一个过渡和衔接的办法，就是通过专业培训，使他们取得社会工作专业知识的岗位培训证书。

    问：请您结合上海的做法，谈谈实际社会工作者（如民政助理员、养老护理员、学校辅导员、社区工作者、管教干部等）如何转换现有的角色，走上专业社会工作的职业之路？

    社会工作职业化、专业化是一项渐进推进的系统工程，需要相当长的一段时间。香港社会工作职业化经历了50多年的发展历史，社会工作职业制度基本确立，但仍在不断完善之中。台湾社会工作职业化的发展始于上世纪六十年代中期，其特征是：明确部分岗位在先，学历教育发展在后，直到1997年才推出社会工作师的证照制度。经历了30多年的发展历程，通过制定一系列的法律法规，基本明确了社会工作的岗位。然而按照他们自己的说法，算是才刚刚跨出了几步。上海社会工作职业化、专业化的探索，是按照“先推出职业资格考试，再逐步明确岗位”的步骤来做的。我们当初对职业化、专业化的推进有一个总体的思路，其中有几个要点，一是成熟的领域，先行先试；二是岗位逐步明确，人员分步到位。

    由于民政系统的社会工作特征比较明显，按照国外的经验，将来50%的社会工作岗位会在民政系统，因此民政系统职业化的推动相对快一些，力度也大一些。2004年4月20日，上海市民政局印发《关于在本市民政系统及相关机构配置注册社会工作者的意见》（沪民社工发[2004]1号）。《意见》根据民政系统老年人、孤残儿童、精神康复、社区、社会救助、流浪乞讨人员救助管理等社会工作相关机构的性质、规模和服务对象的数量、特征等，对配置注册社会工作者的数量提出了明确要求。比如，规定老年福利机构（养老院）每100张床位就必须配置一名注册社会工作者等等。这些注册社会工作者目前可能分散在各部门，等数量到了一定规模，可能就会集中到一个部门，这个部门随之就成为社会工作的岗位所在。当然，有些推进力度较大的机构，目前已经成立了社会工作部（室），如上海市第一社会福利院、上海市救助管理站等等。还有些行业，由于政府高度重视，已经成立了专门的社会工作组织，如从事禁毒社会工作的上海市自强社会服务总社、从事社区青少年工作的上海市阳光社区青少年事务中心、从事社区矫正工作的上海市新航社区服务总站等3个民间组织，建立了3支社会工作者队伍，从业人员达1400多位，这些都是比较明确的社会工作岗位。

    随着社会工作职业化、专业化建设的不断推进，各行业、各系统将会根据自身情况，推进社会工作建设，明确社会工作岗位。在目前社会工作岗位尚未正式明确的情况下，一些社会工作性质相对明显的从业人员，如民政助理员、学校辅导员、社区工作者、和管教干部等，可以通过参加资格考试，取得社会工作者证书；也可以结合自身实际，通过培训或进修，学习社会工作专业知识，掌握社会工作专业技能，未雨绸缪，先行一步。有些职业，如养老护理员，有其自身的服务规范，本身就有一个专门的职业资格，按照持证上岗的要求，必须取得相应的职业资格。当然，如果能适当掌握一些社会工作的专业知识和技巧，相信他们的服务会更受欢迎。

    一般来说，个人社会工作理念的转换相对要快一些，通过培训和实践，能够在相对较短的时间内达到这一目标。而社会工作岗位的确立，是制度层面上的问题，涉及到现有体制的改革和机制的转换，因此需要的时间相对要长一些。所以，作为个人，要看清形势，根据自身情况，选择进修、培训或者考证，改变知识结构，掌握社会工作技能，以作为谋地位，为将来做准备。

    这里要强调的是，资格证书与实际能力之间往往是不能划等号的。靠几个月的培训和一次考试，就想大幅提高现有人员的专业化水平，这是不切实际的想法。果能如此，那社会工作的学历教育似乎也没有存在的必要了。实际上，取得了资格证书而丢失了专业知识的人，确实还大有人在。对于资格考试，我们倒愿意更多地把它看作是一次专业社会工作知识的宣传、推广和普及活动，是一次思想总动员。考取证书并不是唯一目的，通过不断地学习，强化社会工作理念，提升社会工作技能，提高社会服务质量，这才是我们的最终目的。

    问：上海职业社会工作者的生存状态如何？

    目前大陆对于社会工作者的称呼有很多，就我所知，就有实际社会工作者、专业社会工作者、职业社会工作者和基层社会工作者等等，可惜我至今尚未看到对于这些概念的界定。所以，您所说的职业社会工作者，在我，则更愿意指上海那些注册社会工作者，也就是取得了社会工作者职业资格证书、根据《上海市社会工作师（助理）注册管理试行办法》（2003年7月18日上海市民政局沪民组人发[2003]82号印发）且从事社会工作的人，目前有2370多人。在香港，只有那些在社会工作者注册局注册的社会工作者，才能称为注册社工。在台湾，只有那些取得了《社会工作师证书》的人，才能称为社会工作师。我个人认为，政府在推动社会工作职业化建设时，应该对培育什么样的社会工作者要有一个明确的指向和界定。而对社会工作者如此宽泛而众多的叫法，实际上是不利于职业化的推进的。

    2005年，上海市社会工作者协会与上海交通大学数学系的学生一起做过一个题为《和风细雨送真情，爱作甘露润人心——走近社工》的社会工作认知度调查。共访问226人，其中高中毕业以上学历占91%。数据显示，有62%的人表示对社工这一职业“很清楚，明确知道他们工作的内容及帮助的对象”或“有所耳闻，大致知道社会工作的内容”；有45%的被访者“想要得到社工的帮助，但是不知道从何种渠道求助于社工”，可见社会工作者这一新兴职业还是为大多数人所了解。这与近年来上海大力推进社会工作者职业化、专业化建设密切相关。

    在上海某些区域社会工作服务进机构的探索中，由于许多机构负责人对社会工作的理解不够，或者由于社会工作者的专业服务水平不高而导致服务效果不明显等原因，专业社会工作服务的推展还遇到了一定的阻力。由此可见，社会工作理念的宣传力度还有待进一步加强，现有社会工作从业人员的服务技能还需要进一步提升。我刚才说过，资格证书与实际能力之间往往是不能划等号的，而毕业文凭与工作水平之间也是不能划等号的。目前令人感到困惑是，实际的社会工作人员缺乏的是专业技能，而社会工作专业学生缺乏的是实务能力，这不仅反映了资格考试不能解决能力提升的问题，也说明了目前社会工作学历教育缺乏能力培养的问题。因此，当他们面对同样的问题时，会同时产生不知如何开展工作的窘迫。工作环境的适应与否，一定程度上是与他们本身能力大小有关的。

    去年12月，浦东新区社会工作者协会举办了一个社工节。报纸上的标题赫然是“社工月薪有望突破一万元”。现在的新闻记者为了吸引眼球，造成轰动效应，往往会将受访者的意思“断章取义”，放大自己所需的信息，忽略自己不要的。我不得不佩服他们发现亮点的神奇视角。后来仔细再看全文，原来领导讲的“月薪有望突破一万元”的是“一级社工”。如果你了解了劳动和社会保障部颁布的《社会工作者国家职业标准》中“一级社工”相当于副高级职称这一事实，你就会对未来社工的“万元月薪”不觉得太惊奇了。其实，无论是在社会工作高度发达的美国，还是在香港、台湾等社会工作发展较早的华人地区，社会工作者始终不是个高收入的职业。美国的统计数据是，社会工作者的收入水平与中学教师相当。在香港，社会工作者虽然是个受人尊敬的职业，但其收入水平也是大大低于公务人员的。当然，也有一些特别优秀的社会工作者的收入会相对较高，甚至会超过普通的公务人员。据我所知，在经济社会比较发达的国家和地区，社会地位的高低与收入的高低是不完全一致的。

    当然，目前上海社会工作从业人员的薪资水平比较低，这是事实。社会工作职业化、专业化需要相当长的一个阶段，社会工作者薪资水平和职业地位的提升同样也需要一个过程。我们可喜地看到，上海许多区县和机构已经采取了一些激励措施，比如取得社会工作员、社会工作量助理、社会工作师职业资格的人，月薪分别增加100、200、300元等。随着专业服务水平的不断提高，社会工作者的职业地位也将会不断提高。这里，我要强调一个观点，那就是，社会工作者社会地位的提升不仅需要政府的大力推进，同样也需要社会工作者自身的不断努力。我们常说，“以作为求地位”，社会工作者社会地位的提升，最终还是要靠社会工作者自身的实力。其实，无论哪个职业，无论何人，只有下功夫提升了自身的能力，自己就能被社会所接受和尊重。

    问：社工职业资格考试中，实际社会工作者与大专院校毕业生的表现如何？

    根据上海市人事局、上海市民政局联合发布《上海市社会工作者职业资格认证暂行办法》（沪人[2003]35号）文件，上海从2003年开始，到去年为止，共举行了四次社会工作者职业资格认证。共有19084人参加了考试，共有7858人取得了各类职业资格证书，其中1750人取得了《社会工作师》职业资格证书，2993人取得了《社会工作师助理》职业资格证书，3115人取得了《社会工作员》职业资格证书，总合格率为41%。由于三个等次的职业资格考试难易程度不一，《社会工作员》职业资格考试相对